20151117浙江省宁波市中级人民法院《非诉行政审查和执行若干问题解答(三)》

各县(市)区人民法院:

《非诉行政审查和执行若干问题解答(三)》已由宁波市中级人民法院审判委员会第1007次会议讨论通过,现予以印发,供审查执行中参考。如今后最高院、省高院对相关问题出台新规定,按新规定执行。在执行过程中有何问题,请及时与市中院行政非诉审查庭联系。联系人谭星光,联系电话 87848123。

 

            浙江省宁波市中级人民法院

            2015年11月17日

 

 

非诉行政审查和执行若干问题解答(三)

 

一、对于区政府征收办公室提出的涉及补偿协议的行政非诉案件,向基层法院提出?还是向市中院提起申请?

《中华人民共和国行政强制法》第五十四条已将原司法解释中的不动产所在地基层人民法院的专属管辖改为“有管辖权的人民法院”,《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第一条规定,申请人民法院强制执行征收补偿决定案件,由房屋所在地基层人民法院管辖,高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。浙江省高级人民法院《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要(试行)》第五条规定,申请人民法院强制执行县级人民政府作出的征收补偿决定等征地拆迁案件,由不动产所在地中级人民法院审查;上级法院可以根据实际情况将本院管辖的上述案件交下级法院审查;中级人民法院将本院管辖的上述案件交由基层人民法院审查的,应报省高级人民法院批准。因此,涉及补偿协议的案件自从被定义为行政案件后,相关的非诉执行案件也应按省高院的规定执行。

二、被征收人未按房屋征收补协议履行房屋腾退义务,征收人如何向法院申请强制执行?

房屋征收补偿协议原来作为民事协议可以向人民法院直接申请执行,而其性质被界定为行政合同后,腾空交付被征收(拆迁)房屋是该协议的内容之一,因此,可以直接作为执行的依据而无需由行政机关另行作出强制腾空的行政决定。当然(应注意并非所有涉房屋征收、拆迁协议均被界定为可申请执行的行政合同,省高院对相关协议以时间——2011年1月19日、类型——国有或集体等进行了区分)申请强制执行前同样要进行催告。

三、行政合同行政机关申请非诉执行,申请执行的期限如何确定?

关于申请期限,应在权利保护和支持依法行政之间取得平衡。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。故对行政相对方不履行合同的非诉执行,其期限一般为二年。而如果在行政协议中告知诉权及起诉期限的,可以适用6个月起诉期限的规定。

四、集体土地上被拆迁人不履行拆迁补偿安置协议的,拆迁人是否有权申请法院执行?

对于集体土地上房屋拆迁补偿安置协议,应以其协议性质而非以行政机关的诉讼地位作为确定案件性质的依据。故拆迁人单位本身性质不影响其纳入行政协议的范围。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条规定,拆迁人是指各县市区人民政府设立或指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。如果拆迁实施方案经过政府批准,则拆迁人获得了相关行政授权,成为行政主体,故可以依上述条例向人民法院申请执行。而拆迁实施方案未经批准所签订的拆迁安置协议,因没有完成行政授权,拆迁人不能向法院申请执行。另应注意,拆迁指挥部等机构负责具体拆迁事物,其权力来源应是行政委托,应由委托人向法院申请执行。

五、同一拆迁项目部分拆迁协议已于5月1日前通过民事诉讼及民事执行途径得到解决,其他协议申请行政协议非诉执行,是否会造成同案不同判?

5月1日前已签订的协议,根据新旧法适用的实体从旧程序从新的一般规则,可作为行政合同按新法规定申请非诉执行,单纯程序规则适用而非实体补偿标准的适用不会导致所谓同案不同判现象。5月1日前已按民事执行途径立案的,相关处理也应有效。

六、申请执行人作出的催告书中所载明的金额与处罚决定书的金额不一致,是否影响申请执行?

不经催告就实施执行,不利于保护当事人的合法权益。完整的催告应具备以下要求:其一,以书面形式作出;其二,催告书应载明行政强制法第三十五条所列的事项,即当事人履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的,应该明确金额和给付方式、当事人享有的陈述权和申辩权。其三,当事人不履行的后果。强制执行程序约束的是申请执行人双方,为了维护程序的严肃性,如出现数额差错,应由行政机关重新催告,可不计入期限,即先前申请作为正当事由,重新申请不视为超期。

七、对于涉及公共利益的国土非诉执行案件,法院审查时能否因公共利益因素而裁定不予以执行?

对于涉公共利益且已完工的项目工程的国土非诉执行案件(如土地未经审批而作出的罚款、责令退还土地、恢复土地原状处罚决定)。第一,如果可以补办相关手续,应当允许其在一定期限内补办。第二,非诉审查仍是合法性审查,对具备法定执行效力且不存在行政强制第五十八规定的情形(明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的),仍准予执行。第三,“裁执分离”后,地方乡镇街道和国土部门是否因公共利益因素而放弃实际执行,由其自行判断并承担相应后果。

八、法院作出“裁执分离”裁定后,所指定的组织实施机关拖延实施,该如何应对?

对于拖延执行,根据《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要(试行)》,“如以行政机关不作为为由提起行政诉讼的,人民法院应予受理”,故有可能导致相关案件进入法院,且存在被告不履行生效判决风险。第一,遇到该情况发生时,及时向党委汇报,反映情况,推动解决问题。第二,推动政府加强后续监管,将“裁执分离”工作落实情况纳入政府考核范围。第三,严格依照诉讼规则受理相关不作为案件。第四,对于不履行生效判决的,综合运用司法建议、司法惩戒等方式促进完成实际组织实施。

九、征收社会抚养费非诉执行过程中,男女双方是否承担连带责任?

根据《浙江省人口与计划生育条例》第四十九条规定,违反本条例规定生育的,对男女双方分别征收社会抚养费。因此,在作出征收社会扶养费决定时应对男女双方分别作出,不存在连带责任。在执行过程中,亦应对男女双方分别列为被执行人。如夫妻关系存续,可对夫妻共同财产一并执行。如离异,则不存在一并执行的问题。

十、催告程序是否属于行政程序的延伸,催告书送达给行政程序中的受委托人,能否视为送达?

催告应保障其送达的有效性。行政处罚与强制执行不是同一个程序。在行政处罚决定送达后当事人的受委托人的委托权限可能发生变化,因此,送达给行政程序的中的受委托人应询问其委托权限的变化情况,受委托人因无委托而拒绝的,应直接送到当事人或其他有权受托人。

十一、在行政非诉执行过程中,是否应先确认被执行人收到执行通知、财产申报令等法律文书,并在上述法律文书确定的履行期限内未履行义务之后,方可对被执行人的账户采取冻结等措施?

通知被执行人自动履行义务与人民法院实施强制执行之间并不矛盾。为防止被执行人转移财产逃避执行,人民法院可以在立案后立即采取强制措施。

十二、“裁执分离”裁定作出后发生辖区调整,如何确定组织实施单位?

法院在当时情况下出具的“裁执分离”裁定并无错误,由违法用地所在地街道组织强制实施是基于工作便利原则,并非法律根据。因此,在法院作出明确改变之前原则上法院的裁定明确的组织实施机关不得免除该法律义务,人民法院可以要求其继续履行该义务。另,如有必要,法院可以根据申请作出补充裁定,根据实际情况从工作便利出发改由变更辖区后的实际所在地街道组织实施。

十三、申请执行人因机构改革与其他行政机关合并,机构改革文件已下发,且实际也已合并,但“三定方案”尚未出台,新的组织机构代码证尚未办理,在原主体印章仍保留的过渡期内,可否以原名义申请法院强制执行?

机关法人的设立以批准为标准,机构改革调整中有关改革文件已经下发且已实际运作的情况下,行使相关行政职能的部门已经获得政府主管部门授权,具备相应的行政管理职能,可以自己的名义向法院申请执行。当然,因其尚未获得新的组织机构代码作为身份证明,故可以相关机构改革文件作为身份证明。

十四、国土行政处罚中设定多项义务内容,部分起诉期限适用特别规定的情形下,如何把握申请强制执行的期限?

《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定,建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,向人民法院起诉的期限为15天。而责令退还非法占用的土地、拆除地上建筑物和其他设施、罚款等处罚的起诉期限为6个月。故一份行政处罚决定规定了几项不同内容且各自申请执行时限不同时,行政机关可以分别申请,避免出现超出申请期限的情形。同时,行政机关可以通过补充条款的形式调整履行期限,使得各项处罚内容的申请期限保持一致。

十五、土地行政处罚案件如涉及房屋拆除,因属于重大事项,且房屋拆除具有不可逆性,是否应适用《行政强制法》第58条的规定,审查期限一律为30天?

《行政强制法》第五十七条规定,人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,对符合本法第五十五条规定,且行政决定具备法定执行效力的,除本法第五十八条规定的情形外,人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。即该法是从有无明显违法情形这一根据作出判断的,并没有单纯根据对当事人利害影响程度这一因素来决定审查期限,实践中应予以遵照执行。

十六、涉住建部门的房屋安全管理行政决定中责令改正、责令加固、恢复原状的内容能否申请强制执行?

《宁波市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条规定,房屋所有人或者使用人有本条例第七条(一)项至第(七)项行为之一的,由房屋使用安全管理部门责令其停止施工、恢复原状或者加固,并可处一千元以上一万元以下罚款;涉及违法变动房屋建筑主体和承重结构的,依照国家有关法律、法规的规定处罚;造成房屋结构、设施损坏的,责令责任人按照规定的标准赔偿损失,赔偿款专项用于该幢房屋的维修与加固……。第三十八条规定,因房屋装修造成相邻房屋管道堵塞、渗漏或者结构损坏而不及时疏通、修补、加固的,由房屋使用安全管理部门责令装修房屋的所有人或者使用人限期疏通、修补、加固,并赔偿相应的损失。

上述责令改正、责令加固、恢复原状通知书给行政相对人设置了行为义务,但对违反上述义务并未规定进一步的法律后果(如赋予行政机关直接强制执行措施如拆除违章建筑,进一步的处罚,规定代执行等)。且不属《行政强制法》第五十条规定的可以替代履行的范围,上述责令的具体内容并不能直接实施强制执行。另,上述立法的缺陷随着新修订法律法规的完善而得到克服,如新修订的《宁波市城市房屋使用安全管理条例》将于2016年1月1日起施行,上述条款中就有针对违反责令的行为明确规定了较大数额的罚款及根据建筑法等进行处罚,应引起注意。

十七、法院对国土部门申请执行的国土行政处罚,作出准予执行的裁定并执行了金钱部分后,由其出具了(同意)结案的说明,后者能否就行为罚部分申请恢复执行?

第一,行政机关已经就具体行政处罚向法院提出申请且后者已经裁定准予执行,故不宜由行政机关就同一处罚第二次向法院申请强制执行。第二,行政处罚有财产罚和行为罚两项内容,法院之前仅执行完财产罚,故结案书仅指财产罚部分执行已结案,而行为罚部分并未结案。国土部门可就该行为罚部分要求法院继续执行或恢复执行。第三,此类案件,宜由申请部门书面提出继续(恢复)执行的申请。第四,因为涉及“裁执分离”,故可用裁定书的形式,对恢复执行和“裁执分离”的事项予以明确。裁定书的案号应沿用原有案号,可通过“—1”等以示区别。

十八、历史遗留下的土地非诉执行案件,因当时司法政策原因,法院并未受理,亦未向国土部门出具手续,现国土部门欲重新申请执行,申请执行期限应如何把握?

《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要(试行)》第二十二条规定,对符合本纪要第三条规定的案件,行政机关因不可抗力或其他正当事由而超出申请强制执行期限,本纪要施行后及时提出申请,人民法院经审查符合准予强制执行条件的,以及本纪要施行前人民法院受理后未作出审查裁定或作出审查裁定但中止执行的,可以参照前述规定适用“裁执分离”。从上述规定来看,确实强调及时。但考虑国土案件数量及执行的难度,相关政策宜从实际情况出发,稳妥对待。一方面应给行政机关足够宽裕的时间,另一方面应敦促其尽快履行法定职责。建议各基层法院与当地政府法制、国土部门沟通达成共识,制订时间表。具体可以就此单独形成书面意见,根据上述纪要第二十四条规定全省各级法院与政府及相关行政机关就落实“裁执分离”机制达成的书面一致意见,不与本纪要内容冲突的,应予适用。各方可就清理积案单独形成“裁执分离”机制。

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